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行政争议  
行政公益诉讼:基础考量与路径选择
发布时间: 2010/2/2 11:20:51

  【内容提要】公益包括社会公共利益和国家利益两层含义。现实中,公益遭受损害的事件甚嚣尘上,呈愈演愈烈之势,不得不引起我们的关注。本文拟以我国应确立行政公益诉讼制度为研讨方向,以现实案例为窗口,透过现行理论及理论与实践间的脱节而引发的困惑,就行政公益诉讼制度的确立基础进行多维透视,并对其路径作了合理选择,以期对我国行政诉讼法的修改有所裨益。全文约9600字。


  近年来,随着行政诉讼实践的发展和比较行政法学研究的深入,尤其是实践中一些明显带有公益诉讼性质的典型行政案件的出现,行政公益诉讼1已成为我国司法实务界和行政法学界关注和讨论的热点话题之一。遗憾的是,在我国,行政公益诉讼在立法和司法方面与西方国家相比严重滞后,使法律对一些损害国家利益和社会公共利益的行为“鞭长莫及”,放纵和滋长了一些违背公益的违法行为,司法功能未能得到有效发挥。有鉴于此,笔者试图以现实案例为窗口,透过现行理论及理论与实践间的脱节而引发的困惑,提出了确立行政公益诉讼可从理论基础和现实基础两个不同维度予以考量和认知,并对其路径作了合理选择。


  一、现实之困惑——以案例为引子


  案例1:2000年,浙江省桐乡市沈某获悉该市云龙建材厂存在严重的偷逃税款行为,便署名向当地国税局举报,但过了三四个月仍未见税务机关对此事查处的结果与回音,沈某遂起诉状告桐乡市国税局行政不作为。


  案例2:2000年,浙江省台州市一家娱乐公司承包了该市椒江区文化馆,并在门口招贴带有色情内容的广告,同时馆内表演的节目也带有色情性质。文化馆对该公司的行为不闻不问,许多市民对此深表不满。当地画家严某多次上书文化馆及其上级主管部门--椒江区文体局,要求责令娱乐公司搬迁,但一直没有解决。无奈之下,严某以椒江区文体局行政不作为为由将其告上了法庭。


  以上两起案例,均涉及行政公益诉讼的因素,令人欣喜的是,公民在发现行政机关违法行政侵害公共利益时,不再沉默,而是采取诉讼行动为公益维权,表明公民的权利意识日渐觉醒,应该说这是我国法治的进步。但令人遗憾的是这两起案例都无果而终:桐乡市人民法院以“被告桐乡市国税局是否履行税务稽查的行为,既未侵犯原告的利益,也未对原告的权利义务产生实际的影响”为由裁定驳回沈某起诉;椒江市人民法院以“因原告自己没有购票进场观看,该演出内容对原告不存在任何包括精神上的侵害……至于被告进一步的作为或不作为对原告无直接的利害关系”为由裁定驳回严某的起诉。很明显,两起案件都被法院以原告与被诉具体行政行为无法律上的利害关系,因而不具备法定的诉讼主体资格为由而判败诉,这不免令人痛心。


  沈某、严某的行为可以用一句话来概括,就是在实践中遭遇到了法律的空白,而他们恰恰又在空白中进行着法律实践。诚然,最高人民法院《关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第12条规定:“与具体行政行为有法律上利害关系的公民、法人或者其他组织对该行为不服的,可以提起行政诉讼”,即原告起诉只能以与自己权利或法律上利益有直接关系的事由为限,如果政府行为侵害了社会公共利益,因这种侵害与私人没有直接利害关系,则被排除在司法审查之外。法院据此否定沈某、严某的原告资格无可厚非。但问题是仅仅依靠利害关系人来解决整个社会所面临的个人利益的自我保护问题有时是不充分的,特别是在社会公共利益遭受侵害的情况下,与行政行为有直接利害关系的人往往是受益者,不会提起诉讼。而且在某一特定问题上有最直接利害关系的人,并不一定代表全社会的利益。殊不知,法院这种认为只有自己的合法权益受到违法侵害的人才具有原告资格的认识,实质上忽略了公共利益的存在,无疑关闭了公民对权利的救济之门。


  法律就是朝着允许公民起诉他们所感兴趣的任何行政裁决的方向发展,这是当代行政民主、公民参与行政活动的一种表现。4案例1中,由于税务局拒不查处偷漏税的违法行为,致使大量税收流失、国家的利益遭受重大损失,沈某作为纳税人当然有权利对于税务局的违法不作为行为提起诉讼。案例2中,严某虽然不是利益直接受到影响的行政相对人,但他是纳税人,在理论上享有要求国家行政机关履行法定职责的权利,所以,他是该起诉讼的适格原告。显然,《行政诉讼法》将无直接利害关系人和相对人排除在诉讼主体之外,说明我国现行司法制度设计的不足。有鉴于此,尽快从立法和司法上确立行政公益诉讼制度,依法维护国家利益和社会公共利益已成当务之急。


  二、误区之追问——以现行理论为视点


  尽管我国行政立法尚未确立行政公益诉讼制度,但理论界对其研究已表现出了前所未有的热情。然而,深入考察当下行政公益诉讼的理论与实践,不难发现其中存在大量认识上的误区,亟需从理论上予以澄清。


  误区一:行政公益诉讼须有法律特别规定


  依此观点,如欲提起行政公益诉讼,则必须有法律的特别规定。理由是诉讼毕竟是国家的一种有限的司法资源,是一种有成本的活动。如允许任何人随时提起公益诉讼,就有可能引发“捣蛋者诉讼”而浪费司法资源。5这是我国研究行政公益诉讼学者的主流观点,也被大多台湾学者所接受。


  台湾《行政诉讼法》第9条规定:“人民为维护公益,就无关自己权利及法律上利益之事项,对于行政机关之违法行为,得提起行政诉讼。但以法有特别规定者为限。”但随着现代法治理论的发展,上述观点无论在理论界还是实务界均受到了挑战:在德国,以“镲锯事件”的判决为标志,法院开始承认国民之公法上权利,不以法律之明确规定为必要。上世纪70年代后,日本不少学者提出“健康权”理论,即认为凡是保护人民生命、身体、安全或环境的行政权力,无论是否保护特定人之私益,皆视为公法上权利。基于此,以必须有“法律特别规定”作为提起行政公益诉讼的限制条件,无疑是对公民诉权的限制与剥夺。这不仅与行政公益诉讼在世界范围内的发展趋势不符,而且也会延缓我国的法治进程。况且,现实生活中可以提起行政公益诉讼的事项颇多,如果苛求法律对每一事项逐一规定,则既不可能亦不现实。


  误区二:行政公益诉讼法院目前无法受理


  该观点的理由就是我国目前立法尚未规定行政公益诉讼。然而,法律未规定的,未必就是现实所不需要的。一味将“法律没有规定”作为一种否认行政公益诉讼的理由,貌似有理,实则牵强。因为现实总像一颗逢春的树苗充满着生机,处于茁壮成长之中,而法律往往因为法安定性的原因而有滞后性,需要不断的变革。探究产生此种现状的深层原因,固然有立法方面的因素,但更多的还是司法实践的惯性:无论是理论界还是实务界,都把《行政诉讼法》司法解释第12条中的“法律上利害关系”理解为直接利害关系。要知道,法律上的利害关系有直接与间接之分,而行政公益诉讼的目的是为了维护包括自己在内的公益,与某一具体行政行为有直接利害关系的人固然享有原告资格,但有间接利害关系的人也应该具有原告资格。如果法院以原告与被诉具体行政行为不具有法律上的利害关系为由,否定其诉讼资格,则只能是司法实务界的悲哀。作为司法实务界,在法律规定尚不完备的情况下,应当调整行政诉讼实践的思路,充分挖掘现行法律条文及司法解释的内涵来解决问题,而不应被动地等待立法机关制定、完善法律之后再行解决。


  误区三:行政公益诉讼公民不宜提起


  持此观点的理由是现阶段我国公民法律素养偏低,由普通公民提起行政公益诉讼,可能会引起相关诉讼的蜂拥而至,易引发滥诉。笔者认为,从宪政的角度看,禁止公民个人提起行政公益诉讼违背了现代法治的基本理念:因为在法治国家里,接受司法裁判权,是公民享有的一项由宪法保障的基本权利。何况公益行政诉讼是为了维护国家利益和公共利益而设立的诉讼制度,就更应该体现其社会性、公共性,允许让更广泛的代表不同层次利益的法律主体提起诉讼。至于滥诉问题,“假设像古罗马共和时代一样,任何人都可作原告,今天,中国的行政诉讼仍然不会门庭若市,诉讼是要成本的,没事找事或以诉讼为乐的情况,极难出现。”6行政公益诉讼的原告打官司不为牟取私利,纯粹是为了社会公益,加上中国老百姓自古就有“民不与官斗”、“多一事不如少一事”等观念,有多少人甘愿冒行政机关之大不韪和耗费金钱、时间去挑起与己无关的诉讼?因此普通公民个人是不会轻易提起行政公益诉讼的。从现实情况看,我国提起的几起行政公益诉讼案件,并未出现如有些学者所担心的“捣蛋者诉讼”,因此,以所谓的滥诉理由禁止公民个人提起行政公益诉讼实不明智。

三、基础之考量——以法理基础和现实基础为维度


  任何一种制度的确立和发展都必须有其自身的理论基础和现实需要作为支撑,否则它就会成为空中楼阁。因此要确立行政公益诉讼制度,可从法理基础和现实基础两个不同维度予以考量和认知:


  维度一:法理基础


  (一)行政公益诉讼制度生成的内在机理


  1、社会公益的司法保障。社会公益的重要内容,总是通过法律来确认和规范的,因而也需要获得法律保障。法律要保障社会公益不受侵犯,除根据宪法和普通法律两个层面的制度外,还必须以切实有效的诉讼手段为依托。就我国而言,虽然我国宪法和法律对保护社会公益设置了初步的实体权利体系,但由于这些权利往往由多数人共同享有,因而公民、法人或其他组织一般不被认为具有直接的诉讼利益,其原告资格不被认可。以法理而言,无救济即无权利,直接或间接的权利受侵害者都应享有申请救济的资格,司法救济必须成为保护社会公益的最后一道防线,任何一种法律权利要获得实在性,必定意味着最终可以获得司法上的救济。社会公共利益,除了通过法律的实体赋予外,还必须要获得程序上的可诉性,即当其受到损害时,必须为之提供合法的矫正手段。但由于这类权益往往没有直接的代表人和请求人,因此,可以而且应该赋予公民和国家法律监督机关为社会公益提起诉讼的权利。


  2、私权利对公权力的制约。根据传统的行政“诉讼利益”理论,只有公民、法人或其他组织认为具体行政行为侵犯其自身合法权益时,方有提请司法审查的权利;如果政府行为没有达到使公民、法人或其他组织的利益遭受现实而直接的损害,就无法进入司法审查的视野。此种观念和制度之所以存在,其思想基础就在于:行政权本身就是为维护公益而设的,它的行使原则上不受司法审查。私人无权为公益提起诉讼,当法院认定公民个人与案件不存在直接利害关系,则不认可其具有诉的利益,也即不认可其原告资格。按这一传统理论,公权的行使如属不当或违法,需由另一种公权来纠正它,即以公权制约公权。这样的司法制度设计,一方面使公权系统呈扩张之势,运作效力低下,造成资源的浪费;另一方面也使得各种权力日益聚合为一个相对封闭的庞大系统,堵塞了公民管理国家事务、主张各种权利的途径,违背了人民主权的根本法理。7而赋予公民或组织就侵害公益之行为提起司法审查的权利,这是“权利制约权力原则”在司法领域的具体体现,也是解决传统的公权力相互制约理论缺陷的有效途径。因此,我们需从权力和权利资源的整体配置和互动上进行揣摩,动用公权之外的力量--私权,通过司法审查的手段,对公权力予以制约,从而保护各种私益和公益。


  3、诉的利益观之更新与公益救济。囿于“无利益无诉权”的传统观念,一般认为,作为诉权要件的诉的利益是法院进行裁判的前提。所谓诉的利益,是指当事人所提起的诉中应具有的、法院对该诉讼请求作出判决的必要性和实效性。必要性是指法院有无必要通过判决来解决当事人之间的纠纷;实效性是指法院能否通过判决实际解决纠纷。8诉的利益与原告资格直接相联系,要研究诉讼资格扩大的问题,其认识基础应在于诉的利益观之更新。私人利益直接受损害,按照传统的诉的利益观,只需诉诸传统的诉讼手段即可处理。但随着环境诉讼、消费者诉讼等新型纠纷的大量出现,往往无从将这些纠纷纳入现行法律所承认的权利体制或框架之中,但现实又必须对这些纠纷予以解决。因为这些纠纷的特点是被诉行政行为侵害了或危及到社会公益,而不是直接损害私人利益。若依传统的诉的利益的观念和标准进行审查,公民个人被认为不具备诉的利益,其起诉资格不被认可。因此,为最大限度地保护公益,要突破传统诉的利益理论,对“利害关系”作宽泛的理解,放弃“无利益无诉权”的传统理论,只要出现纠纷或争议,即可诉讼。9对于诉的利益的衡量,不仅应从其消极功能,也应从其积极功能的角度来进行。10


  (二)域外行政公益诉讼理论的存在


  我们可将目光投向公益诉讼制度发展比较成熟的国家,寻求其成功和值得借鉴之处,以促进我国行政公益诉讼的发展。美国是现代行政公益诉讼制度比较健全的国家,其行政公益诉讼主要表现为在判例基础上发展起来的所谓“私人检察总长”理论。其主旨是:为了保护公共利益,国会可以授权检察总长提请法院审查行政机关的行为,也有权制定法律授权其他当事人,以私人检察总长的身份提起行政诉讼,主张社会公益。其《联邦行政程序法》第702条规定:“因行政行为而致使其法定权利受到不法侵害的人,或受到有关法律规定之行政行为的不利影响或损害,均有权诉诸司法审查。”可见,在美国,公民具有广泛的诉的利益。在英国,行政公益诉讼被称之为“以公法名义保护私权之诉”,指检察总长在别人要求禁止令或宣告令或同时请求这两种救济时,为阻止某种违法而提起的诉讼。通过出借检察总长的名字,使得禁止令和宣告令这些基本上是捍卫私人权利的救济转而成了保护公共利益的公法救济。法国行政诉讼分为越权之诉和完全管辖权之诉两种。其中,越权之诉着眼于公共利益,目的就是为了纠正违法的行政行为,保障良好的行政秩序。德国的《德国法院法》专门确立了公益代表人制度,即把联邦最高检察官、州高等检察官和地方检察官分别作为联邦、州和地方的公益代表人。公益代表人在行政诉讼中是参加人,为捍卫公共利益,可以提起上诉和要求变更行政行为。11日本的民众诉讼是对受损公益的诉讼救济方式。


  根据日本《行政案件诉讼法》第5条的规定,民众诉讼是指请求纠正国家或者公共团体机关不符合法规的行为诉讼,并且是以作为选举人的资格或者其他与自己的法律上利益无关的资格提起的诉讼。12实务中比较典型的有:与公职选举有关的诉讼、与直接请求有关的诉讼、居民诉讼等。他人之石,可以攻玉,国外成功的理论和实践经验,为构建符合我国实际国情的行政公益诉讼制度提供了良好的参考和借鉴作用。


  维度二:现实基础


  1、公益被侵害事件的剧增。在我国,需要通过行政诉讼保护的情形和种类很多,大致包括国家公共利益、公众或群体公共利益、公平竞争的公共秩序等。13现实生活中,存在大量公益被侵犯而得不到司法救济的状况,比较典型的有:


  (1)国有资产的流失。在我国,国有资产流失情况十分严重。这种流失主要表现为:一是国有资产被侵占、转移;二是国有资产被损毁、灭失。14据统计,我国从1982年到1992年,由于各种原因造成国有资产流失高达约5000多亿元。对此,行政机关不仅不作为,有的甚至直接组织、插手各种非法操作。国有资产属于全体人民,如果国家机关在管理国有资产中不作为或者滥用职权,人民就有权动用司法手段进行干预。“如果说原告与本案没有直接利害关系,那么任何人都难以否认,这种诉讼活动从本质上说,原告与本案有直接利害关系,因为国有资产被破坏、侵犯,最终要损害广大人民群众的利益。”15现行行政诉讼制度的不完善使得大部分国有资产被侵犯的案件难以进入司法程序而无法得到保护。


  (2)资源公共利益的破坏。一些地方为了眼前利益和地方利益,在寻求发展过程中进行掠夺性、杀鸡取卵式开发,对土地、水、矿产资源造成了极大的破坏。而当地行政机关对此漠然视之,甚至徇私舞弊,充当保护伞。由于公共资源的所有权不属于个人,与公民无直接利害关系,因此行政私益诉讼无法对此做出解答。如果有行政公益诉讼的存在,则那些事关人民大众利益的事情,必定不会陷入无人门津的地步。


  (3)公共设施等公共财产利益的损坏。有些行政机关出于追求政绩的需要,不惜重金大搞“形象工程”、“政绩工程”,而对年久失修存有安全隐患的公共设施,如桥梁、道路、历史文物等不及时进行修缮维护,酿成一幕幕桥梁倒塌、道路废弃、历史文物毁灭的惨剧。要保护上述公共利益,没有一套行之有效的行政公益诉讼制度是不现实的。


  (4)政策性价格的垄断。我国有不少全国性的行业垄断部门,如电信、铁路、医药等,这些垄断部门常借助于行政权力,利用其行业优势,任意操控商品价格,排挤其他相关合法经营者,破坏市场竞争秩序,损害广大消费者的利益。以铁路系统为例,春运期间,有关部门借助行政权力和垄断地位,强行将火车票涨了20%至30%,显然,不符合社会正义及合同法所确立的公平原则。


  2、加入WTO的需要。加入世贸组织标志着我国对外开放进入了新阶段,我国将在更大范围内和更深程度上参与经济全球化过程,而经济全球化不可避免地要影响我国的法律制度,因为经济因素对法律制度发挥着重要作用。在WTO诸多协定中,对当事人提起诉讼的资格就规定为,认为受须经审查的行政行为的不利影响,均可提起诉讼。不利影响的表述没有对利的范围、程度等作出明确的规定,即不管遭受不利影响的利是法定利益还是反射利益,是直接的还是间接的,以及不利影响的程序是足够严重还是显著轻微,当事人只要认为遭受不利影响就可提起诉讼,可见WTO对行政诉讼原告资格作了非常宽泛的规定。16笔者认为其中应包括当事人享有提起公益诉讼的权利,而我国现行行政诉讼法并没有赋予相对人此种权利,故应予以修正。


  四、路径之选择——以行政公益诉讼空间拓展为目标


  由于我国现行行政诉讼制度框架内行政公益诉讼的阙如,给实务操作带来了一定困难,因此应以拓展行政公益诉讼空间为目标,适时修改《行政诉讼法》,在制度上设计和构建符合现代诉讼规律的行政公益诉讼机制,使之既能有效地监督行政机关依法行政,又能有力地遏制侵犯公益行为。


  (一)拓宽原告资格


  原告资格是指什么人有权提起行政诉讼,请求法院对有关的行政行为进行审查。“行政法的任何方面都没有有关原告资格方面的法律变化迅速。”17纵观世界各国行政公益诉讼的发展史,可以发现公益诉讼实质上就是原告资格不断放宽、公民提起行政诉讼的通道越发畅通的产物。而从行政诉讼制度监督行政职权的依法行使这一特定角度来说,原告起诉资格的赋予就是其民主权利的一个表现。18我国公益妨害之所以可继续存在,就是因为法律上没有明确适格的诉讼提起人。为使公共利益获得可诉性,不应苛求起诉人须与被诉行政行为有直接利害关系,而应赋予所有知情国家和公共利益遭受到侵害的主体提起诉讼的权利。具体包括:


  1、检察机关。检察机关是专职的法律监督机构,负有监督公权力行使者行使公权力的职责和使命,且其享有的人力、财力和物力足以与行政机关相抗衡。从经济学角度讲,公益诉讼具有公共产品的特征,而由代表国家的检察机关提供公共产品要比私人更加有效,这是经济学的基本要求。因此,当检察机关认为某行政行为侵害或可能侵害社会公益时,由其向法院提起行政公益诉讼是最适合不过的了。19因为,国家对涉及公共利益的案件予以干预是天经地义的事情。20我国行政诉讼法修改建议稿第29条亦已将检察院作为第一序列的行政公益诉讼原告。


  2、公民。公民是国家和社会的一分子,国家和社会权益受到侵害,作为其中一分子的公民的权益自然也会受到侵害。因此,需在制度设计上给公民提起行政公益诉讼的资格给一个“名分”。当检察机关对违法行政行为拒绝起诉或不作为时,公民可以以“公益”的名义提起行政公益诉讼。


  3、社会团体。在我国,某些社会团体,如消费者协会、残疾人协会等,其主要功能是对成员利益及社会公益的维护,以及对政府活动的参与与监督。这些团体的成员往往处于弱者的地位,利益由于自身的弱势而只能依赖其所属团体的维护。因此,当他们的合法权益受到公权力行使者行为的侵害时,应赋予社会团体提起行政公益诉讼的权利。


  (二)扩大受案范围


  行政公益诉讼的受案范围是公权力行使者侵犯公共利益的行政行为、事实行为。确立行政公益诉讼的受案范围,首先应把握住维护公共利益这一本位观念,即只能以行政行为侵犯公共利益为由提起行政诉讼。从将来的立法上说,可借鉴西方国家立法经验,在一些领域内引入行政公益诉讼,其范围应包括公共利益受到违法行为(包括作为和不作为)侵害的行政争议。具体包括以下几种情况:


  1、行政机关作为侵害公共利益的行为。如损害自然环境、自然资源的违法行政行为;政府在公共工程的审批、招标、发包过程中的违法行为;医药、电信、水电等政策性行政垄断行为等。


  2、行政机关不作为损害公共利益的行为。如涉及环境污染破坏方面的违法不作为;国有资产流失方面的行政不作为;维护市场秩序方面的行政不作为等。


  3、行政机关的抽象行政行为(规章以下)侵害公共利益。抽象行政行为的性质决定了只要其一旦违反法律或正当程序,就将必然损害公共利益。从这个意义上说,抽象行政行为比具体行政行为更具有破坏力和杀伤力。因此,为了有效地监督抽象行政行为,及时解决抽象行政行为引发的各种争议,将抽象行政行为纳入行政诉讼的范畴不失为一种较好的选择,否则公益诉讼将面临极大障碍,相当一部分侵害公共利益的行政行为无法受到司法审查的监督。


  (三)合理分配举证责任。可将举证责任分为一般举证责任和特殊举证责任,即“对被诉的具体行政行为由被告负举证责任,对于被诉具体行政行为以外的其他证明对象则应根据具体情况由原告或被告分别承担责任。前者称为行政诉讼中的特别举证责任,而后者则可称为一般举证责任。”21具体来说,对具体行政行为的合法与否及所依据的法律、法规及规范性文件由被告负举证责任。对公共利益已经受到损害或即将因行政行为受到损害的事实由原告负举证责任:已经造成损害的,应提供证明损害事实的证据;行政行为即将造成公共利益侵犯的,应就被诉行政行为与即将造成公共得益的损害存有因果关系提供表面证据。对于只有受益人而无特定受害人的侵犯公共利益的违法行政行为,如违法不征税、不查处偷税漏税行为等,原告只需向法院提供线索即可,立案后,由被告对其没有违法情形举证。对其他程序上及民事上的有关事实,仍应遵循“谁主张、谁举证”的原则。此外还需注意,在法定的可适用行政公益诉讼的几个领域内,可在相关实体法中对实体意义上的说服责任之分配加以规定,使举证责任在不同领域中得到不同特点的配置。22


  (四)明确诉讼费用的负担。按各国立法例,诉讼费用一般由败诉当事人负担,但在实际操作上,由原告先行垫付。然而,行政公益诉讼不同于一般私益诉讼,其建立是为了开辟一条普通民众监督行政机关执法的途径,富有浓厚的公益色彩,如果仅仅因诉讼费用问题而将原告拒于法院大门之外,这无异于强迫公民放弃对公益的保护请求。在法国,当事人提起越权之诉时,事先不需要缴纳诉讼费用,败诉时再按规定标准收费,数额极为低廉。23因此,可借鉴国外先进做法,对原告预交诉讼费作出给予减免的优惠规定,以适当减轻公众因提起行政公益诉讼而承担的经济压力。

五、结语


  行政公益诉讼制度是一种有别于传统行政诉讼制度的新型诉讼制度,它在我国的确立决不是一朝一夕的事,而是一个渐进的过程,需要深入细致的理论准备和一定时期的实践探索。值得欣喜的是我国行政诉讼法修改建议稿中已为行政公益诉讼设计了相应条文:“人民检察院认为行政规章及其他行政规范性文件违反法律、法规,可以以公益代表人的身份,向人民法院提起行政诉讼。”“公民、法人或其他组织认为行政行为侵害国家利益和社会公共利益的,可以申请人民检察院提起行政公益诉讼。人民检察院在接到申请之日起2个月内不提起诉讼的,公民、法人或其他组织可以以自己的名义提起公益行政诉讼。”修改稿中对“公益诉讼”内容的规定无疑是一大创举,这为将来行政公益诉讼制度在我国的确立开启了良好的开端。我们完全有理由期待,我国的行政公益诉讼前景一定会灿若夏花,行政公益诉讼之路也一定会由荆棘走向坦途。


  注  释:


  1、各国对“行政公益诉讼”称谓不一,在美国称为“私人检察总长”,在日本称为“民众诉讼”,但无论何种称谓,其内涵大体相同,都涉及对损害国家利益和社会公共利益的行为如何进行司法救济的问题。


  2、《维护公共利益如何启动“司法救济”》,载《检察日报》2001年3月14日。


  3、《绝对公益维权,难!》,载《法制日报》2001年4月2日。


  4、[美]伯纳德.施瓦茨著:《行政法》,群众出版社1986年版,第419页。


  5、马怀德著:《公益行政诉讼的原告资格及提起条件论析——以两起案件为视角》,载北大法律信息网2007年3月9日。


  6、刘善春著:《行政诉讼原理及名案解析》,中国法制出版社2001年版,第483页。


  8、张卫平主编:《民事诉讼法教程》,法律出版社1998年版,第174页。


  9、左卫民、朱桐辉著:《公民诉讼权:宪法与司法保障研究》,载《法学》2001年第4期。


  10、参见[日]吕太郎:《诉之利益之判决》,载《民事诉讼法之研讨(四)》,台北三民书局1993年版,第430页。


  11、姜明安主编:《外国行政法教程[M]》,法律出版社1993年版,第136页。


  12、杨建顺著:《日本行政法通论[M]》,中国法制出版社1998/年版,第725-726页。


  13、于安著:《行政诉讼的公益诉讼和客观诉讼问题》,载《法学》2001年第5期。


  14、载《经济日报》1995年12月4日。


  15、韩志红、阮大强著:《新型诉讼--经济公益诉讼的理论与实践》,法律出版社1999年版,第24页。


  16、马怀德、葛波蔚著:《WTO与中国行政诉讼制度的发展》,载《政法论坛》2002年第2期。


  17、[美]伯纳德.施瓦茨著:《行政法》,群众出版社1986年版,第419页。


  18、沈福俊著:《论对我国行政诉讼原告资格制度的认识及其发展》,载《华东政法学院学报》2000年第5期。


  19、在有关行政公益诉讼启动动问题的讨论中,检察机关有权代表公共利益提起行政诉讼的主张得到了最为广泛的认可。在2005年8月30日由最高人民检察院召开的“民事行政诉讼中检察权配置问题”研讨会上,与会的20多位资深法学专家一致认为:检察机关介入公益诉讼是法治社会的需要,应当尽快通过修改民事诉讼法和行政诉讼法,确立检察机关介入公益诉讼的法律地位。参见陈卉著:《检察机关介入公益诉讼:必要且可行》,载《检察日报》2005年9月9日。


  20、姜明安著:《行政诉讼中的检察监督与行政公益诉讼》,载《法学杂志》2006年第2期。


  21、蔡虹著:《行政诉讼证据问题研究》,武汉水利电力大学出版社1998年版,第114页。


  22、郑春艳著:《论民众诉讼》,载《法学》2001年第4期。


  23、王名扬著:《法国行政法》,中国政法大学出版社1988年版,第669页。


 
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