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行政争议  
行政复议制度改革的探索与反思
发布时间: 2006/8/10 11:33:04

余指国:行政复议制度改革的探索与反思

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    武汉市洪山区法制办公室主任    余指国 

 

     随着我国民主与法制建设的不断发展,各项法律制度不断健全和完善。行政复议制度既是行政机关内部的层级监督机制,也是保护公民合法权益的行政救济制度。它不仅有利于加强行政组织内部的自我监督,密切行政机关同人民群众之间的联系,也有利于行政争议的迅速解决,保证社会秩序和经济秩序的稳定。

 

    在《行政复议法》实施过程中,我们体会到:行政复议范围广、案件错综复杂,要求在司法实践中不断创新和探索审理方式。《行政复议法》第二十二条规定:“行政复议原则上采取书面审查的办法,但是申请人提出要求或者行政复议机关负责法制工作的机构认为有必要时,可以向有关组织和人员调查情况,听取申请人被申请人和第三人的意见”。在实践中,我们以书面审查为基础,并在其它审理方式中进行了大胆和有益的探索。

 

    一、审理方式创新与探索是实践的客观需要

 

    第一,行政复议采取单一的书面审理方式,往往因当事人双方提供的证据不充分以及证据的真实性问题,可能会导致行政复议决定的不公平性,以致造成一方不服必然导致当事人走行政诉讼之路。进入诉讼程序,不仅当事人双方要投入更多的时间、人力、物力,而且行政复议机关要参与诉讼花费很大精力,从而导致行政资源和审判资源的浪费。

 

    第二,有的行政复议采取单一书面审理方式,缺少与被申请人的沟通协调,导致有的行政领导上门兴师问罪,指责法制机构不应该受理,造成政府法制机构与有关部门关系紧张,影响行政复议工作的正常开展,往往一个案件迟迟得不到解决,大量地耗费行政资源。

 

    第三,因审理方式单一,容易出现复议差错,当事人在合法权益得不到保护时,往往指责行政复议机关官官相护,导致人民群众与人民政府间的隔阂和误解。

 

    第四,行政复议得不到及时、公正的处理,有的案件审理后,当事人不服,导致行政诉讼、一审、二审一拖几年,使矛盾进一步加深,双方剑拔弩张,有的产生心理危机,导致精神创伤,造成社会不和谐。

 

    因此,创新行政复议审理方式是节省行政资源、审判资源、化解社会矛盾、构建和谐社会的客观需要。

 

    二、行政复议审理方式创新与探索的做法

 

    《行政复议法》实施以来,我区行政复议案件数量逐年增加,种类多、情况不一,有的涉及到较为复杂的问题,为了正确认定案情并作出正确的复议决定,在审理方式上探索出了一些行之有效的办法。

 

    一是书面审查与现场调查相结合。在依法书面审理的同时,做深入细致的调查核实工作,听取当事人双方和第三人的意见。2005620日,申请人余斌等十二名江夏区个体运输户因不服洪山区城市管理局作出的“运输渣土、沙石料无遮盖,给予每人2000元罚款”的行政处罚,向本机关提出行政复议申请。受理此案后,从书面证据审理,被申请人执法主体合法、执法程序合法、援引法律法规正确。申请人违法事实存在,案件很好办理。我们考虑到此案涉及人比较多,影响较大,应慎作决定。首先向江夏区十二名个体运输户作了详细调查,其次调查了被申请人,了解到被申请人在行政执法中有瑕疵,执法人员未向申请人出示证件,处罚不适当,证实了申请人在运输渣土、沙石时无遮盖措施,导致城市道路污染。在调查案发现场第三人时,证实执法人员执法简单,拦一个车就开处罚决定。根据调查掌握的情况,决定先进行行政调解,向申请人指出违法事实以及相关的法律、法规条文和应承担的法律责任。指出被申请人在执法中程序方面的欠缺之处。第一次调解失败,申请人坚决要求按程序下达行政复议决定书。第二次,我们进一步认定申请人的违法事实,并从关心个体运输户切身利益出发,讲明时间拖一天,收入损失一天,如果一方不服,要走行政诉讼程序,时间更长,经济损失更大,资源耗费更多。经过深入细致的工作,绝大多数同意行政调解,极个别坚决不同意。当时决定,同意调解的先行解决。在调解中,找准、找足双方的理由、证据,抓住了解决问题的基础,提出了双方认可,又符合法律程序和规定的方法解决了问题。申请人自愿撤回行政复议申请,被申请人退还给每人1000元罚款。原不同意调解的那名申请人看到问题处理较圆满,也接受了调解意见。案件不仅得到妥善处理,申请人撤回了行政复议申请,申请人由当初的愤怒情绪、闹事行为变成了心平气和,并满怀感激之情离去。本机关下达了行政复议终止决定书。

 

    二是传统和现代调查方式结合。行政复议案件处理,主要依据案件真实情况的事实材料,作为通常意义上的证据。而传统的调查取证是当事人的陈述。由于当事人与案件审理结果有直接的利害关系,客观上决定了其可能作出有利于自己而违背案件真实情况的表达。第三人的证言是主观意识的外化、难免掺杂个人的好恶而带有很大的主观性。在实际运用时要仔细辨别,而且要对其可信度必须结合其他证据佐证。这样会给办案带来很多困难。而现代化的视听材料(证据),它具有真实性、稳定性(可保存)、生动形象等特点。在实践中,为办案提供了直接的、确凿的证据。例如:申请人宋富安因不服洪山区城管局作出的行政处罚决定,向本机关提出行政复议申请,本机关依法受理。申请人称洪山区城市管理执法局20051031日下达的洪城管拆字[2005]750365号《违法建设拆除通知书》和20051214日下达的洪城管拆决字[2005]600065号《强制拆除(清除)决定》是针对村民黄承全的,而1215日强制拆除的是申请人宋富安为其岳父建的房子。要求被申请人恢复房屋原状,请求赔偿屋内生活用品以及装饰材料的财产损失。受理此案后我们审慎处理,因为如果处罚决定错误,就会导致国家赔偿。但如果没有足够的证据说服当事人,就必然导致行政诉讼。为此,我们对双方当事人多次询问、调查取证,并几次到现场勘察,采取了现代化手段,用照相机、录音机、录像机等进行调查取证。同时调查了案发现场的第三人,有当地群众、和平乡的乡、村干部以及参与执法的洪山公安分局干警,获得了足够的证据。在审理中,不仅认真审查了被申请人提供的《现场勘验笔录》、《调查笔录》、《违法建设停工通知书》、《违法建设拆除通知书》和《违法建设强制拆除决定书》,发现签字人均为黄承全。关键的时候我们调阅了被申请人提供的现场调查取证时的录音、录像和拍摄的影相资料,对照我们调查的视听材料,完全一致。证据表明被申请人的执法行为程序合法、证据确凿、援引法律正确。因此,作出了复议决定维持被申请人作出《强制拆除(清除)决定书》的具体行政行为。

 

    三、行政复议审理方式创新、探索的效果

 

    在行政复议审理方式创新之前,本机关接待的上访和行政争议人员一批接一批,有时几件哄在一起,人声鼎沸。不仅影响了政府机关的正常办公秩序,更有损人民政府的公众形象。结果是人民群众怒气冲天,喊冤叫屈,领导不满意,工作也开展得很艰难。

 

    近两年来,本机关在审理方式上不断创新、大胆探索,在司法实践中收到明显效果,截止目前共审理各类案件20件,无一错案,其中交通案件3件、城管案件15件、其他案件2件、成功率达100%。现在法制办同样也接待涉法上访群众,由于工作人员依照“以人为本”的理念,热情接待,依法解释和引导,严格按照法律程序受理和审理案件,绝大多数来访者和提出行政复议申请的人往往是气冲冲而来,心平气和以感激的心态离去。不仅受到群众的称赞、领导的好评,更重要的是极大地节约了行政资源、审判资源,有效地推进了建设节约型社会、构建和谐社会的进程。

 

    四、行政复议法律责任的反思

 

    《行政复议法》第六章明确了行政复议机关工作人员、被申请人的法律责任,保证行政复议决定及时完整地执行。第三十七条规定:“被申请人不履行或者无正当理由拖延履行行政复议决定的,对直接负责的主管人员和其他直接责任人依法给予警告、记过、记大过的行政处分,经责令履行仍拒不履行的,依法给予降级、撤职、开除的行政处分。”但在司法实践中,实施难度大,执行障碍重重。主要原因是:其一,现行的干部管理体制制约。被申请人的法定代表人都是领导干部。有的领导干部是人民代表选举产生。再加上我们国家是党管干部,有的是党委任命的,没有党的组织参与和支持,单凭此法律条文规定很难执行。其二,国家的法律配套问题,《公务员法》没有明确的条文规定,司法实践难以操作。例如:《道路交通安全法》出台以后,各类运载工具的强制第三人责任险在近两年内未能实施,直到保险方面的配套法规出台后,才于今年七月一日正常地纳入《道路交通安全法》的实施体系。因此,建议国务院向管理干部的中央组织部和国家人事部制发相关文件或者提出具体的修改意见,将第三十七条的相关内容纳入《公务员法》的配套制度之中。

 

    00六年七月十六日   
 
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