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行政争议  
“民告官”案“案结事不了” 暴露法治难题
发布时间: 2006/4/29 18:09:53

 

时间: 2006年04月29日 10时43分  作者:   来源:中新网 
 

《瞭望》周刊刊载文章称,中国基层法院正在面临“民告官”案件大幅增长的诉讼压力,行政案件呈持续上升态势。有的省市基层法院受理的行政案件就比上年翻了一番,有的基层法院甚至增长了200%。而自从1989年中国颁布行政诉讼法至今,中国各级人民法院受理的一审行政案件已经超过一百多万件。


文章指出,行政诉讼案件社会影响大,来自各方面的压力也大。既要依法保护行政相对人的合法权益,又不牺牲行政管理秩序,法院常常左右为难。比如,一些“民告官”的重大环保案件,依法应该判政府部门败诉,但判了也执行不了,地方财政无力赔偿农民;不判政府部门败诉,又何谈保护公民权益?还极易导致社会的不稳定,造成涉法集访和群体事件。面对这种两难选择,法院只能选择“硬判”,但结果往往是“案结事不了”——或者政府胜诉百姓闹事,或者政府败诉执行不了。


接受采访的法官普遍表示,地方政府对行政案件的干预不同程度存在。轻者表现为批条子,严重的甚至直接抓走当事人。个别法院领导因此怕工作搞不好添“乱子”、得罪政府少“票子”、失去选票丢“帽子”,在行政案件中只有屈服于压力。


此外,当前行政案件审理中遇到的法律适用问题多,常常让法官觉得“无法可依”和进退两难。一是法律没有规定的内容。例如,在征地安置补偿中,“空挂户”怎么认定?“城中村”居民如何补偿?“前三年的平均产值”怎么认定?又如在工伤认定行政案件中,事实劳动关系如何认定,以及与最高法院的相关司法解释如何挂钩等问题,法律均没有明确规定。以至法官在审理这些案件时感到“于法无据”;


二是已有的法律规定比较原则,抽象,可操作性差。例如,对于哪些应当认定为工伤、哪些不应当认定为工伤,《工伤保险条例》的规定只有两条,无法应对现实社会的千奇百怪的工伤认定情形;


三是已有的法律规定表现出了严重的滞后性。比如有关征地安置补偿标准明显偏低,不能解决老百姓的后顾之忧。将之作为判案的依据,很难取得法律效果与社会效果的统一,结果是“官了民不了”或“民了官不了”;但如果不作为判案的依据,很显然违法且无法下判,人民法院面临两难境地。


“民告官”案大幅增长背后有复杂利益冲突


文章说,在推进依法治国的大背景下,“民告官”案件的大幅上升,一方面表明群众的维护自身利益的法制观念持续提升,另一方面,也表明一些地方政府行政权力的不适当使用,使得在社会利益格局日益多元化和复杂化情况下,不同群体的利益冲突有的因基层政府不当行政而演变为“官民矛盾”。


接受《望新闻周刊》采访的专家指出,行政权力是最动态的、容易被滥用的一项国家权力。依法行政的重心和实质是制约和规范行政权力。在当前中国经济转轨和社会转型的特定历史时期,大量复杂的社会矛盾不断出现,必须制约和规范行政权力,促进政府依法行政,避免政府因滥用权力陷入“引火烧身”的窘境,并进一步发挥行政审判在保护公民权益、协调官民关系、化解官民矛盾上的特殊作用。


文章说,因农村土地征收、城市房屋拆迁补偿、社会保障和企业改制等问题引发的“群体性行政诉讼”近年成倍增加,甚至占到一些法院受理行政案件的20%以上,这已成为当前“民告官”案件的新趋势。由于共同的利益,退休职工、下岗职工、失地农民、拆迁户等人群聚集为一个个团体,通过法律手段“集体维权”。原告人数往往成百上千,以10多个村社的农民或整个工厂职工为原告的案件也屡见不鲜。这类案件涉及人数众多,事关群众切身利益,处理难度极大,一旦处置不当极易造成巨大社会影响。


华中科技大学社会学系教授孙秋云说,当前社会矛盾的焦点越来越带有鲜明具体的经济目的和利益指向,属于同一阶层的社会群体以共同利益为纽带,共同行动,呈现出“抱团”的特征和组织化倾向。群体性诉讼几乎都是为了维护自身利益,利益个体自发组织起来,通过集体行动,使自身利益能得到法律的确认和保障。


2003年,陕北油区当地政府完成对油井三权(产权、经营管理权、收益权)的回收工作,涉及1000多家民营企业。一批“油老板”对此强烈不满,在不断上访的同时,组成了律师团,并于2005年5月提请行政诉讼,状告陕西省、市、县三级政府。最终,法院没有受理此案。法学界人士指出,陕北油田纠纷实质是利益冲突,由利益冲突而导致官民双方的对立,化解矛盾的难度很大,这是当前“民告官”案件的一个普遍特点。


重庆市高级人民法院研究室主任张俊文认为,行政诉讼折射的是改革中的各种利益矛盾,比如城市拆迁、农村土地征用、社会保障等领域占行政案件总数的30%~40%,说明这些领域给老百姓的合法权益造成较大的影响,才会引发大量的行政诉讼。


他说,现在老百姓的法制意识和权利意识都很强,只要是涉及到切身利益的事情,往往会寸步不让;在走司法途径之前,行政纠纷大多都经过各级政府部门的层层协调和处理,群众也经过了多次的上访,往往是到官民矛盾已不可调和的情况下才提起行政诉讼。而此时,官民之间的对立情绪已经形成。


文章分析称,利益冲突的背景导致了行政案件判决后上诉率较高,特别是百姓一旦败诉,往往群情激昂,认为判决不公,要将官司打到底。据统计,“民告官”上诉案件占结案总数的30%左右,案件审判效率低,一般都要经过两个月以上的诉讼后才能裁判。有的案件拖上两三年也难以结案。


以柔性手段钝化官民矛盾

文章说,在推进依法治国的大背景下,“民告官”案件的大幅上升,一方面表明群众的维护自身利益的法制观念持续提升,另一方面,也表明一些地方政府行政权力的不适当使用,使得在社会利益格局日益多元化和复杂化情况下,不同群体的利益冲突有的因基层政府不当行政而演变为“官民矛盾”。


文章指出,行政诉讼是对行政机关依法行政能力和水平的检验,但基层干部却普遍对“民告官”案件抱一种“无所谓”的漠视态度。行政首长(包括正副职负责人)在行政案件中直接出庭应诉的极少,一般多为临时委托律师或指定普通工作人员出庭,而事后听取汇报了事。行政机关不应诉、不缴纳诉讼费、不执行生效判决的“三不”现象较为普遍。


专家指出,行政机关漠视行政诉讼不仅损害了司法权威和政府形象,而且是在“火上浇油”,激化矛盾。如果让群众对司法救济渠道丧失了信心,那官民冲突就无法控制在法制框架内,将对正常社会秩序带来冲击。一位法院领导认为,当前应该将行政诉讼与官员的政绩考核挂钩,使各级干部真正树立依法行政的理念,减少官民矛盾。他说,依法行政实际上就是对政府行为进行抑制,而诉讼是对政府权力进行监督,保护当事人权益的最好的救济途径。通过诉讼,通过一个一个具体的案件审理,法治理念可以逐步渗透到当事人的意识中,帮助公民并帮助政府一点一点地改变观念,最终实现法治。因此,如果把“民告官”的情况也列入干部考核,必将促使干部依法行政,减少官民矛盾。


行政诉讼法规定,行政诉讼中除行政赔偿案件外不适用调解。但现实中,在法院的协调下或通过原被告私下协商后,原告撤诉的情况仍层出不穷。基层司法部门建议,在当前官民矛盾较为尖锐的情况下,积极推行“民告官”案件的协调机制不失为化解矛盾的有效手段。


重庆市高级人民法院行政庭庭长樊非说,在司法实践中,如果完全排斥“协调”等柔性手段,法院“硬判”行政案件,往往导致“案结事不了”,不仅不能解决矛盾,还可能激发更大的矛盾;而在查清事实,分清是非的基础上,采取调解、协商的方法,才能够“案结事了”,化解官民矛盾。


基层法院人士建议,行政诉讼法规定,行政诉讼中除行政赔偿案件外不适用调解,其目的主要在于避免行政机关为与相对人妥协而损害公共利益。在不违反法律禁止性规定,不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下,协调处理行政案件并不违背行政诉讼法的立法精神。尤其是对于经审查后发现行政行为确系明显违法的行政案件,人民法院可以同行政机关及时沟通,使其主动纠正,以获得原告的谅解而撤诉结案。
文章说,妥当的协调工作,既监督了行政机关依法行政,又保障了相对人的合法权益,既能使案结事了,又能融洽党和政府与人民群众的关系,同时能提高办案效率,减轻当事人的诉累,能够有效地实现办案的法律效果与社会效果的统一。
 

 
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