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我国房产税税制改革研究
发布时间: 2006/10/19 15:39:12

我国房产税税制改革研究

来源:中国论文中心       作者:未知

 

房产税属财产税类。从国外经验看,房产税收入是地方财政收入的重要组成部分。我国情况相反,房产税收入在省以下政府财政收入结构中比重很低,房产税税收政策也比较混乱,基层财政对房产税征管相当轻视。目前我国的经济发展改革、开放进入了新阶段,制度变迁和经济发展逐步改变了财源结构、分配方式、资金流向结构以及财富存在方式。这种巨变实际上向既定的税制提出了挑战。而另一方面,在近几年税收高速增长的条件下,地方财政困难反而与日俱增,其中突出的矛盾是地方税体系残缺不全。这表明现在我们有必要深入研究如何通过地方税各税种税制的改革来增强地方财政收入筹集能力以缓解财政困难。房产税虽然现在是一个小税种,但从市场经济发展的角度看,该税潜力不容忽视。要优化地方税收结构、合理发挥房产税收入筹措功能,必须首先从税制方面完善房产税。

  一、我国房产税收入状况

  我国现行房产税设立于1986年,是从原房地产税中分离出来的。该税以城镇中的房产为课税对象,按房产原值(减除一定比例)或租金向房产所有人或经管者征收的一种财产税。征税范围限定在城镇,计税依据为原值一次减除10%-30%后的余额。当时设置该税的目的是调节占有房产所形成的收入差别并约束固定资产投资规模过度扩张。

  改革以来值得注意的是从20世纪90年代中期开始,房产税收入呈现出扩张趋势,在税收结构中的地位也有所抬升。1993年,我国房产税收入为49.15亿元,比1992年增加7亿多元,从1994年开始,我国房产税收入突破60亿元,近年来已达上百亿规模.

  实行分税制之后,我国税收增长结构的明显特征是小税种收入规模快速扩张。其中最引人注目的是个人所得税和印花税。但事实上,房产税收入规模扩张速率也很快。从表1可见,房产税收入1999年比1994年增加了两倍,这一规模扩张程度远大于税收总额的扩张程度,从1994-1999年,房产税收入每年增长率都达到30%,远超过同期税收总额增长速度,房产税收入在小税种中排序仅次于个人所得税和印花税,而且房产税收入与印花税收入之间的差距总体上说越来越小。事实上我国印花税收入的增长主要得力于证券交易,如果从综合角度看问题,房产税收入增长要比印花税收入增长稳。近几年的情况表明,房产税在地税收入中已占据了较为重要的地位,1995年房产税收入占地税收入总额的比重为7%,其后几年一直稳定在6%,在地方税各税种中的排位居第三位。如果不考虑共享税的话,房产税在地方税收结构中的地位更加突出。比如和印花税相比,近些年印花税收入增长很快,但大部分归中央财政,留归地方的部分在税收结构中没多少,而在地方税收中原先作用不大的小税,现时增长最快、最有潜势的还是个人所得税和房产税。房产税在我国是一个收入分布高度不均衡的税。现在200亿元左右的房产税收入主要集中在大城市。比如1999年的183亿元房产税,北京、上海、深圳、青岛四个城市就占了19%.北京一个城市的房产税收入比甘肃、陕西、河北、山西、内蒙五个省房产税收入总和还多。经济发达地区的房产税收入远超过经济相对落后地区,经济发达的大城市的房产税收入相当于甚至超过落后或中等经济水平一个省的房产税收入。下面我们选取了十五个不同经济发展水平省市单位的房产税收入数字。

  二、我国现行房产税税制的弊端

  任何一个税种税制的创建都要以当时外部社会经济条件为约束,前瞻性的考虑只能是推测性的,房产税税制也是如此。应该承认,1986年设置的房产税在较大程度上还是起到了预期作用。尽管收入不多,但对地方财政毕竟具有拾遗补缺意义,特别是实行分税制之后,地方政府加强小税种征管,房产税收入增长还是相当可观的。然而也必须看到:伴随着产业结构和分配结构以及地方市场格局等多方面因素的变化,房产税税制的弊端日渐突出。这些弊端不仅削弱了房产税收入筹措功能,而且在一定程度上阻碍了市场经济的发展,对市场运行合理化起到了逆向调节作用,对社会公平也产生了一定程度的干扰作用。从总体上看,现行房产税税制弊端主要有如下几方面:

  (一)现行房产税征税范围过窄

  我国现行房产税税制规定房产税只在城市、县城、建制镇和工矿区征收。其中县城和建制镇指县政府和镇政府所在地。这样,农村就被排除出征税范围。另一方面,现行房产税税制还把行政机关、人民团体、军队自用、财政拨付事业费的机构、个人居住用房等房产列为免税对象。应该承认:上述规定在20世纪80年代是客观的,当时房地产商品化程度很低,总体经济发展尚需政府通过减税让利措施予以刺激,房产税征税范围只宜窄不宜宽,先把房产税设置出来,今后择机再发挥其收入筹措功能。

  经过20多年的改革和发展,我国制度安排和经济结构发生了深刻的变化。现行房产税税制规定的征税范围与现实情况明显不符,直接限制了房产税收入的正常增长。其主要表现有三点:一是20世纪90年代以后我国房地产业迅猛发展,商品化程度不断提高,房产购买主体结构发生了重大变化,个人购房比重逐步上升,2001年已达到90%,这些购房者大部分属于中、高收入阶层。高收入者购房本质上是财富形态的转换。因此,免除房产税实际上是国家放弃了调节收入分配的一种手段。更何况转轨时期高收入阶层成员的财富积累一定程度上是非规范运作的结果。如果这些财富以资金形态存在,政府很难直接调节,以房产形式存在,政府调节完全可以有的放矢。二是转轨时期伴随着工业化的推进,农村城市化程度不断提高,特别是在经济发达地区,农村房产规模急剧扩张、质量攀升。摆脱了计划经济的农村,农民有了投资决策权,经营用房规模自然膨胀很快。因此,房产税收入增长失去了一大块稳定税源。三是我国近年来已经进行了公有住房制度改革。通过改革,原有公房已发生了产权货币化转移或使用权货币化转移,公房性质发生了变化,改革之后的公房已不是房产税税制制定时的公房。特别是现在已明令允许公房上市,一些公房业主甚至已把公房当做商品来出售或租赁。显然,在现行房产税免税者的状况已发生根本变化的条件下,实行原税制规定等于人为抛弃税源。

  (二)房产保有课税实行内外两套税制有违公平

  目前我国针对房产保有环节课征的税除去房产税外还有城市房地产税。后者的纳税人为外商投资企业和外籍人员、华侨、港、澳、台同胞。这也就是说在房产保有课税方面我们采行了内外两套税制。这种格局实际上意味着双重差别:一是对房产保有活动的课税内外有别。二是对房产使用效益课税内外有别。抛开两套税制带来的税负不等问题不讲,单从制度安排效应角度来看,两套房产课税制度分别运转本身是不公平的。因为两套税制势必造成竞争起点的不同,而且使得国家的宏观调节意图很难同向贯彻。同时也会干扰其它各税税制效应的正常发挥。

  (三)现行房产税计税依据不合理

  我国房产税暂行条例规定房产税的计税依据是房产余值或房产租金收入。这种规定实际上带有静态考虑问题色彩,导致税基不能随经济条件的变化而正常增长。因为转轨时期,我国经济始终保持高速增长态势,近年来虽然增幅下降,但仍未低过7%.高速经济增长带来了土地和房产大幅度升值,特别是城市新房市值与旧房市值相差非常大,这样,以余值为计税依据无疑是大大缩小了税基。同时,必须看到,按余值计税,实际上是新企业税负重,老企业税负轻。另一方面,把租金收入作为计税金额又带来了两个问题。一是租金与房产余值差距很大,因而引起了按不同计税方式计税税负高度不均等状况。根据北京市1997年对66户企业的测算,按房产余值和租金收入分别计算房产税税额,结果相差2倍多。二是房产租金本身是营业税课税对象,现在又当做房产税计税依据,这人为造成了双重课税。此外,现在租金收入很模糊,没有明确凭证,有的甚至暗箱操作,而且一些不征房产税的房产也在出租。

  (四)房地产税费过于混乱抑制房产税收入正常增长

  房产税是房地产税费体系中的一员。从理论上看,对同一税源,税费品种应尽量控制,从世界各国情况看,针对房地产分层设置单独的税种并辅之一些专项收费确有必要,但尽可能减少税费数量是一个共同趋势。这样做的正确效应有三点:一是避免对同一财源重复课税和收费;二是便于税费缴纳者履行义务;三是便于税费征管者操作。

  然而我国的现实是房地产业面对的税费数量与日俱增。从北京市情况看,涉及房地产业的大小税种有十几个,有些是针对土地占用或使用征收的。这些税的设置带有强烈的因事设税、因项目设税色彩。至于房地产业面对的费就更多了。据粗略估计,北京市房地产业涉及的政府收费不下40种。这些收费出自方方面面,包括很多带有行政职能的事业机构,房地产开发活动的任何一个环节都要面临多种收费,人们很难划清收费的具体针对性。从总体上看,房地产业收费一部分带有劳务补偿性;另一部分则带有连代补偿性,这种补偿形式是针对因房地产开发而带来相关利益集团物质利益损失所做出的补偿,比如青苗补偿费、建筑物补偿费和单位搬迁费等。拥有收费权利的机构对不交或少交费款的企业和个人都有惩治的权利,当然也有变通政策的权利。

  很显然,费大于税在房地产业远比其他产业突出。这种现象产生了极大的不利后果,其对房地产市场的发展产生了三大阻碍作用:一是直接大幅度加重了消费者负担。从理论上讲,收费并不带有筹措收入的性质。因此,收费规模和收费品种要受到严格限制,收费标准也不与市场交易规模浮动性挂钩。但我国的房地产业收费却非如此。收费成为我国房地产商品最终销售金额中的一个重要组成部分,对消费者来讲,这部分支出成为不可忽视的负担。据初步测算,在北京市房价构成中,收费已占20%左右,再加上开发商比较高的利润预期,这就造成了含税费价格远超出一般消费者的负担能力。二是费大于税限制了房地产业规模的正常扩张。目前北京市一方面商品房大量积压,另一方面大部分人住房条件急需改善,造成这种奇怪现象的原因很多,费大于税是其中重要的一点。这主要体现在费大于税直接加大了房地产开发成本,同时,费大于税又使得房地产开发者和需求者都对政府行为的规范性和稳定性产生极大怀疑,因而房地产规模扩张难以正常展开。三是费大于税直接限制了税收对房地产业发展的调节作用。从世界各国经验看,税收是各级政府调节房地产业发展状况的重要工具。特别是在地方政府层面,税制结构的变动经常可以对房地产业的规模和结构产生调节作用。这主要是因为税收能够从财产存量和交易流量两个方面影响房地产开发和交易行为。在我国,房地产业涉及的税收是地方税,尽管地方政府没有这些税的立法权,但却拥有一定的政策调整权。因此,政府完全有可能利用税收手段实施房地产业走势调控,但现在费大于税,而且收费权力分散在多个部门,政府很难再利用税收手段实施调控。因为税率变动和税种变动以及税源选择已经没有多少空间。另外,收费权力遍及各部门,实际上也就极大地限制了已有税收政策调整权的落实,因为这需要与各个部门去反复协商、调整。

  如此众多的房地产业税费,不仅使纳税人产生了强烈的逆反心理,以致避税逃费时有发生,而且从政府角度看,也加大了税费制度建设成本和税费征管成本。但更深层次的问题还在于税费数量过多格局形成之后,政府各部门自然形成了一种财源建设心态,造成收费竞争,直接扭曲了收费的性质,变成了部门创收。

  此外,房地产税费过多打乱了房地产业各环节税收的特定意义,相互削弱税基。房地产业税收分三个层次:一是土地开发层次;二是房产交易层次;三是房产保有层次。这三个层次的税收彼此应相互协调,各层次税制要分别体现出国家的产业政策和收入调节意图,而且各层次税负要有所区别。而我国目前由于前期围绕房地产交纳的税费过重,致使房产税税基被人为压缩、税源被无形挤占。

  三、改革房产税税制的迫切性和指导思想

  (一)迫切性

  前文所述房产税收入状况表明我国房产税是一个具有收入增长潜势的税种,而房产税制的弊端则反映出了税制本身对房产税收入增长的阻碍作用,这实际上已初步说明了房产税税制改革的必要性。但从总体上说这种迫切性还在于现行房产税税制已经背离了现实经济格局和总体制度安排以及社会运转的基本要求。具体来讲,主要有三点:

1.税源格局发生重大转变迫切要求财产税税制改革。一个国家的税制设计必须与财源结构相吻合。这是衡量税制合理与否的基本标准。转轨时期特别是20世纪90年代中期以后,我国的税源结构逐步转变,其中突出的表现就是个人货币收入快速膨胀和不动产规模不断增大。大量个人可支配货币收入已转化为不同类型的不动产。这实际上说明在社会财富总量中以不动产形式存在的社会财富在增加,提高了房产在财富总量中的比重。但目前我国房产税收入却不大,这本质上说明了两个问题:一是以流转税为主的税制结构不能确保税制充分发挥税收汲取能力。二是经济发展税源越向后移。很显然,在这种背景条件下,如果我们依然忽视房产税,不改革房产税税制,那么后果不仅仅是房产税收入的流失,而且整体税收增势将放缓,如果我们总是强调通过完善流转税税制来扩张税收而轻视财产税制度的改革,那么后果将是财产税税制自动抑制流转税税制的完善功效。因此,我们现在就应认真研究改革财产税税制以缓解财产税税制与税源和其它类税收之间的制度性矛盾。

  2.地方税收缺乏主体税种迫切要求改革房产税税制以增强地方税收增长能力。1994年实行分税制之后,在收入划分上采行了确保地方既得利益,中央切分主要税种收入增量大头的思路,不仅如此,为确保中央财政收入占全部财政收入比重逐步提高,主要税种都以不同形式成为共享税,目前这一趋势还在继续扩展。应当承认,确保中央收入稳步增长的思路是务实的选择,符合国际惯例,但问题是从确保地方政府正常履行事权的角度看,地方财政特别是市、县、乡三级财政收入也应有一个正常增长的制度基础。现在突出的矛盾是基层财政严重收不抵支,财权与事权高度不对称,其中重要的表现是基层财政没有相对稳定的税种收入。以西方国家经验看,越是基层财政,对单一税种收入的依赖程度越高,财产税是基层财政的主要收入支柱。很显然,为缓解基层财政困难,我们现在有必要为地方财政收入合理增长创造一个良好制度,可选择的方式就是培育新的地方主体税种。而房产税就是比较理想的选择。因为房产本身不会在空间流动,既是经济活动的基础,又是生活的基础。对这种静态财富课税征管相对便利而且税源不会外流,况且我国现在各类经济发展水平不等的区域房产规模都增长很快,税源已逐步丰厚起来。从这个角度看,把房产税列为地方主体税种既可增加该税收入,同时还可调节收入分配,这是一种个人收入结构调整型的税收增长。

  3.加入世贸组织要求我国立即规范政府收入筹措制度。加入世贸组织之后,我国将在更大程度上融入世界经济。这种融入并不仅仅是体现在经济文化上,更重要的是经济制度的交融。在推行市场经济的国家里,政府收入的主要来源都是税收,而且内外资企业税收待遇是基本一致的。很显然,加入世贸组织之后,如果我国收费仍然繁杂,如果内外资企业和个人仍然面对不同的税制,那么我国市场经济的运转势必受阻。为此,中国必须尽快改革政府收入筹措制度。但现在的问题是,如果我们大幅度减少收费,那么各级政府的收入将缩减一大块,这对于本已收支矛盾尖锐的各级财政冲击将相当大。因此,我们必须多条腿走路,特别重要的就是通过完善税制来增强税收汲取能力,既然房产税弊端和收入增长潜势都很明显,那么,我们就应尽快改革房产税税制。

  (二)指导思想

  由于各税种税制之间有着错综复杂的关联性,房产税税制改革同样是一个系统工程。因此,改革房产税税制必须确定科学、务实的指导思想。

  1.完善收入筹措机制和强化宏观调控功能相结合。在现实经济生活中,房产分为资产和静态财富两类。因此,对房产课税在带来税收的同时还会带有收入调节功能。进一步说,设计房产税的改革方案,既要充分考虑增加税收,又要考虑如何对收入分配进行调节。对于中国这样一个收入差距逐步扩大、个人可支配货币收入分配已呈现过度集中格局的转轨国家来说,如何实现房产税的收入调节功能尤为具有重要现实意义。这其中一个重要原因是个人可支配货币收入渠道的多元化使得个人所得税征管难以充分严格,而房产做为财富的静态存在形式则使得税源完全明朗化、课税依据清晰。

  2.尽快推出房产税税制改革。一项制度变迁推出快慢,主要取决于整体制度变迁的节奏和经济运行格局的变化。任何一项改革都会有利益震荡,但如果该项改革会在短时间内取得较大功效,就应该坚决快速推进,长痛不如短痛,功效会很快取代短痛,房产税税制改革在市场经济格局已经形成的条件下,尽快推出应该说是明智之举,否则,房产税税制就会延缓市场经济完善的步伐。世界上市场经济成熟国家之所以在市场经济建立之初就建立并逐步完善财产税,关键原因就在于房地产业涉及财富形成和财富分配的多个侧面。

  3.充分注意房产税税制改革与其它税种税制之间关系的协调。房产税是一个小税,但房产税又是一个与其它税种关联性较大的税。主要的原因就是财产税带有直接税和流转税双重色彩。从现实情况看,房产税税制如何变动,关系到有关房地产业的多项税收和收费,甚至还牵涉到个人所得税。因为个人所得税和房产税本质上都是对收入课税,只是时间和方式上有差别。因此,改革房产税税制必须综合考虑,要把该项改革和整体税制完善结合起来,进一步说就是要处理好对土地课税、静态房产课税、房产流转课税、个人所得课税四者之间的关系。

  四、改革房产税税制的具体设想

  从目前的形势要求看,房产税税制改革可说是房产税税制的重构。下面就房产税的主要税制要素变革提出一些具体设想。

  1.关于统一税制。目前我国在房产税方面实行内外两套税制。这直接形成了税负失衡格局。现在我国已加入世贸组织,内外资企业公平税收待遇是世贸组织成员国采行的基本政策思路。所以,我国应首先统一房产税税制。并基于此,设计新的房产税税制。

  2.关于扩大征税范围。现行房产税税制确立时的背景是市场经济起步阶段的经济运行格局和制度环境。因而房产税范围很窄,这极大地抑制了房产税收入的增长。从区域角度看,现在可考虑把农村的房产也纳入征税范围。是否据实对所有自建和购入房产征税,由省级政府根据具体情况自行确定。从纳税人结构角度看,现在应把城市自有居住用房和事业单位用房也纳入征税范围,过去我们没有把这些房产列入征税范围,原因在于当时个人拥有房屋产权的情况比较少。而事业单位的性质又长期界定不清,大部分事业单位脚踩两条船,既依赖财政资金,又从市场上获取收入。现在这种格局已经发生了根本转变。城市内个人购房规模很大,同时通过公有住房制度改革,大部分公房已转变为个人财产。大部分事业单位都进行了改革。其中很多已转为独立的经营单位,这些单位的房产产权拥有者就是本单位,此外一些享受财政补助的事业单位也拥有了房产产权。从理论上讲,财产税就是要对财产课税,特别是不动产,各类拥有不动产产权的所有者自然都要被列入纳税人范围。国家有必要通过房产税课征这种方式采调节既定分配格局。

  3.关于计税依据。我国现行房产税计税依据分两类:一是从价计征;二是从租计征。现在可考虑统一规定为从价计征。因为租金收入很难核实,而且出租行为属于使用权的流转,对此可以通过流转税来解决。实行从价计征应以房产现值为课税对象。目前是按房产原值一次减除10%-30%后的余值为计算缴纳房产税的依据,而房产原值很难核算清楚,而且减除比例的确定没有合理依据。事实上根本的问题还在于房产原值是以过去的经济状况和制度安排为依据确定的,计算出来的结果不可能与现实市场经济的约束条件相统一,比如要素价格,过去房产建筑材料价格是管制的,根本不反映成本和供求关系。据此核算的房产价值势必大打折扣,这实际上是人为缩小了税基。再比如土地,过去房产占用土地是无偿的,因此,房产原值的计算丢掉了一大块内容,这和现实市场经济的计算方法是不统一的,实际上也在人为缩小税基。显然,改革是必然的。以房产现值为计税依据牵涉到的核心问题是如何计算房产现值。我们认为应委托社会中介机构按照市场规则对房产现值进行评估。评估时要考虑级差地租、建筑材料价格、折旧等因素。参考国际经验,评估可3-5年进行一次,具体年数依据经济周期情况而定。为确保计税依据的完整性和区域基本政策的统一性,今后可直接以房产现值为直接计税金额而不必做减除。

  4.关于税负。鉴于我国房地产价格偏高的现实情况和有必要利用税收政策刺激房地产业不断发展以缓解房产供求矛盾并有效促进经济增长的客观要求,房产税税负不宜确定在高限,为此,我国似应采用低税率、宽税基的思路确保房产税收入的正常增长。房产税税率可分类设计,对经营性房产,可采行1%-3%的浮动税率,具体选择值的确定由省级政府进行。对个人房产,可区分两种情况,一般商品房可采行0.1%-1%的税率。具体税率选择由省级政府定。由公房转为私房的房产,可采取定额税收,具体数值由省级政府根据财政供给人员工资水平和本地房产价值情况白行确定,中央政府可提出一个全国平均价格供省级政府参考。

  5.关于税权划分。房产税税制由中央政府确定,全国依此统一征收。鉴于各地房地产价格和房地产交易规模以及市场发育水平差异非常大,同时各地财政收支状况高度不平衡,房产税的具体税收政策可由各省级政府自行确定。这其中包括税率选择、房产评估周期、区域内优惠政策确定等。鉴于房产税属地方税,该税可由地税局征管,而且省级政府不得参予下级政府房产税收入分配。

  6.关于配套改革。改革房产税税制涉及到多方外部制度环境优化。首先,改革房产税税制应相应理顺土地的收费和课税。目前我国房地产价格相对中、低收入阶层的人来讲,处于畸高状态。这在大、中城市表现很突出。房产价格畸高人为抬高了房产税税基,难免造成房产税负担不合理。为此,有必要在土地买卖方面严厉打击腐败和哄抬物价行为,各级政府应清理土地流转方面的不合理收费,并降低土地交易方面的一些税种的税率。其次,降低房产流转税种的税率。目前我国房产流转方面的税种税率比较高,而且层层征、不规范。比如契税,特别是大中城市的房产交易环节上的契税税率明显偏高。北京市目前在商品房销售环节规定购买者要负担房款2%的契税。其中超过120平米部分契税税率高达4%.这种做法极大地限制了房地产市场的正常发展。目前有必要通过降低房产交易方面的税费来为房产税创造运转空间。再其次,完善房产产权管理制度,有关部门应组织力量对房产产权进行普查并重新核准、登记。

 


 
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