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商事经济  
试论反倾销应对问题中地方政府主管机关的职责
发布时间: 2006/10/18 16:21:34

试论反倾销应对问题中地方政府主管机关的职责


         天津市商务委公平贸易处 刘畅                

 
  据有关部门统计,20022-003年度,全世界发起的反倾销的调查中,6起就有一起针对中国,近年来,对华反倾销更有涉案金额大、涉案产品范围广、发起调查国家多的趋势。

  一、 反倾销应诉中地方政府主管机关的职责

  在长期的反倾销应诉工作中,我国形成了企业、商会、地方政府主管机关、国家商务部四个主体参与,分工协作,协调配合的四位一体联动机制。2001年,原外经贸部出台了《出口产品反倾销应诉规定》,以部门规则章形式对参与应诉的各主体职责作了划分。我国加入世贸组织后,随着反倾销形势的发展,近期商务部准备对应诉规定做出修改,将之提升为行政法规。

  就笔者所接触的反倾销实践来看,反倾销应诉大致可以分为倾销幅度抗辩和无损害抗辩两个部分。四个主体分工不同,参与应诉的时间也有不同。其中,地方政府主管机关的职责,笔者认为应该集中在倾销幅度抗辩部分的前期。

  之所以这样划分,主要有以下原因。1、从四位一体各主体的职责划分角度来看,倾销幅度抗辩,主要涉案企业填写调查问卷,接受实地核查,是在涉案企业所在地进行,根据地利之便,地方政府主管机关可以对企业进行指导;无损害抗辩,主要由企业授权商会代表全行业进行,由于上述抗辩主要在海外进行,地方政府主管机关能做地工作较少。2、从保护本地区的出口,维护本企业的利益上来看,企业进行反倾销幅度的抗辩,争取到的市场经济地位、单独税率只适用于该企业,进行无损害的抗辩,争取到的结果则适用于涉案全行业。通俗来说,企业进行倾销幅度的抗辩是为自己;进行无损害抗辩是为大家。由此可见,支持企业参与倾销幅度抗辩,更有利于保护本地企业利益。

  虽然,反倾销调查从立案到终裁需要一年的左右时间,但是从笔者参与的反倾销应诉案来看,在倾销幅度抗辩中,地方政府主管机关的职责主要集中在前期,即得知反倾销立案信息后及时通知企业,提供必要资金和政策支持等。以上工作,全部集中在反倾销开始后的一个月左右。至于企业参与应诉后,填写相关调查问卷,接受实地核查,则需要在所聘请的 律师、会计师指导下进行,由于专业性较强,且多涉及企业内部财务、业务信息,地方政府主管机关的参与空间较小。

  那么,地方政府主管机关应从哪些方面支持企业进行倾销幅度的应诉呢?

  第一,沟通各方,及时向企业提供反倾销立案调查信息,并督促企业参与全国性协调会议。

  地方政府主管机关传达立案信息,不是企业得知立案信息的唯一渠道,而只是渠道之一。在笔者经历的反倾销案件中,地方政府主管机关的立案信息来源主要有两个渠道,其一,各商会,这是实践中最多的情况。商会从各种渠道得知立案信息后,与海关总署联系,找出涉案企业,然后告知各地方政府主管机关,请求协助通知企业。其二,地方政府主管机关自身因海外业务联系,得知反倾销立案信息。无论信息来源如何,在确认真实性后,地方政府主管机关应在第一时间内通知涉案企业,讲明利害,督促参与应诉。

  反倾销案件的审理虽然长达12—15个月,但是在开始阶段,时间要求却非常紧,例如,欧盟要求企业,立案后21天内将市场经济地位调查问卷填写好后交到欧委会,以上尚不包括问卷在途时间。填写调查问卷,需要企业内部各部门协同,用英文填写,如果一次不成功,还需要在律师指导下修改。也就是说,在欧委会立案21天之内,企业必需完成决定是否应诉,聘请律师,填写问卷,将问卷提交欧委会等一系列工作,时间相当紧张。我们有的企业往往栽在起跑线上。由此可见,尽早得知立案信息,对企业及时做出反应,乃至是否胜诉,具有较大影响。

  实践中,笔者感到,各单位之间尚缺乏有效的信息沟通机制。有关信息通过商会到达地方政府主管机关之前,往往经过了驻外使馆经商处、商务处、海关总署等多个部门,比较耽误时间。国家正在做出这方面的努力,今年6月份,商务部出台了相关文件,要求各驻外使馆经商处得知立案信息后,报送商务部同时,抄报相关商会和地方政府主管机关。

  督促企业参与全国性应诉工作协调会议。对很多企业来说,反倾销还是一项新问题,应诉协调会议是一个普及知识,各企业交流信息的过程。尤其是关于替国抗辩的问题,需要涉案企业集思广义,在相关国家生产规模、生产技术、产品规格等方面提出意见,争取被调查机构采纳,得到对我方有利的结果。地方政府主管机关在督促企业应诉的同时,应该提醒企业注意参与上述会议。

  第二,加强和地方行业协会的联系,充分行业协会的作用。

  在《出口产品反倾销应诉规定》中,应诉组织单位主要是商会,但如果涉案企业在某些地区较为集中,这类案件由该地行业协会组织应诉,例如,温州打火机案,即由温州烟具协会组织应诉,是我国地方行业协会组织海外应诉的第一案。

  由行业协会组织应诉的案件虽然较少,笔者认为,行业协会的作用不应仅限于组织应诉,在动员本地企业参与应诉,传达信息等方面,行业协会可以比地方政府主管机关发挥更大的作用,随着行业协会组织的健全,职能的加强,地方政府主管机关的上述职能可以转移给行业协会。

  与地方政府主管机关相比,行业协会具有以下优势。首先,在与企业关系方面,地方行业协会是企业自行参与的组织,由其出面组织、联系企业更为方便。其次,在身份上,行业协会民间组织的身份比地方政府主管机关更加有优势,由其出面动员企业参与应诉,不会引起国外政府干预企业的指责。

  地方行业协会动员企业参与应诉、与企业沟通信息已有实例。在我国今年参与的欧盟对华自行车反倾销案中,我市自行车行业协会积极动员企业,我市共有7家企业参与应诉,并且是出口金额较大企业,这是非常了不起的成绩。

  第三,给予资金、政策、技术支持。

  参与反倾销诉讼,是一项需要投入大量人力、财力和较多时间的工作,企业往往会产生顾虑。

  为了鼓励涉案企业参与反倾销应诉,原外经贸部曾以部门规章和文件的形式出台过相关措施。2001年的《出口产品反倾销应诉规定》第6条中明确规定了谁应诉谁受益的原则。1999年,外经贸部颁布过关于《鼓励和督促企业参加国外反倾销案件应诉的若干规定》,可以看作是谁应诉谁受益原则的具体化。该文件规定,对积极参与应诉的企业,政府在配额许可证、出口经营权等方面给予优惠。随着2005年我国入世过渡期的结束,配额许可证将放开,出口经营权改为登记制,原有鼓励方法不能适应形势需要,加之被国外指责为对应诉企业的补贴,商务部公平局决定将谁应诉谁受益原则从应诉规定中删除,若干规定也将取消。

  笔者认为,对企业来说,反倾销应诉耗费时间较长(需要一年左右),需要花费的人力、财力,公开会计帐目,而付出代价后,结果难以预料。因此,企业参与应诉往往有所顾虑。对地方政府主管机关来说,如果本地企业被征收高额反倾销税,意味着当地出口金额下降,税收减少,海外市场丧失,这对地方政府主管机关来说,也是一个不利的结果。在这种情况下,对企业给予适当支持是必要的。

  其一,资金支持。进行倾销幅度抗辩,聘请律师、会计师费用由企业自行负担,一般20—40万人民币,对企业,尤其是中小企业来说,是一个较大的负担;这还不包括企业准备各种应诉材料,协调业务、财务、法律、管理等各部门人员的所发生的费用。曾经有宁波企业参与倾销幅度抗辩,仅加班和夜餐费就将近20万元人民币。针对企业在应诉资金上的顾虑,地方政府主管机关可以给予资金支持,我国部分地方政府主管部门,如上海、北京、厦门、深圳已经设立了相应制度。为了避免国外补贴的指责使企业在应诉中处于不利地位,支持企业途径,可以直接聘请律师给予企业咨询等等。

  其二,政府支持,《关于鼓励和督促企业参加国外反倾销案件应诉的若干规定》曾经规定,在不积极参与应诉企业,各地方政府主管机关可以在3年内不允许其参加国内外举办的展览会和商品交易会,或者扣减其摊位。可以把这一惩罚性措施变为鼓励性措施,积极参与应诉企业,适当增加其展览会/商品交易会摊位,或者本地举办的展览会/商品交易会时给予其相应优惠政策。

  其三,技术支持,很多企业是第一次参与反倾销应诉,对如何参与应诉,以及应诉中严格的时间要求不甚了解。地方政府主管机关在人才、经验、知识储备等方面占优,可以在应诉费用如何缴纳,如何聘请律师等基础知识和应诉技巧上给予企业指点。

  二、 反倾销立案中地方政府主管机关的职责

  2002年,原外经贸部出台了《反倾销调查立案暂行规则》(以下简称暂行规则

  以部门规章形式规定了我国反倾销调查立案的程序。我国反倾销立案始于1997年对原产于美国、加拿大、韩国的新闻纸的反倾销调查,20022月,对原产于韩国、日本、美国和芬兰的进口铜版纸发起反倾销调查,是我国入世后的反倾销调查第一案。

  反倾销调查立案工作中,笔者认为地方政府主管机关的职责是,发挥本地重点企业、行业协会作用,积极鼓励他们提起反倾销调查立案申请。

  按照《暂行规则》规定,有权提起反倾销调查申请的是国内产业或者代表国内产业的自然人、法人或者有关组织。1997年至2002年我国共进行反倾销立案调查22宗。

  在《暂行规则》规定的三个可以提出申请的主体(自然人、法人、其他组织中)笔者更倾向于最后一个主体——组织。遗憾的是,我国发起的22宗反倾销申请,相当一部分是由企业直接提起的,由行业协会和商会提出申请的较少。2002年,中国化学纤维工业协会对原产于裁聚酯切片和涤纶短纤维提起倾销申请,是我国第一起由行业协会出面提起的反倾销案。

  笔者认为行业协会可以在提起反倾销申请中发挥更大作用,主要由于以下原因:其一从组织、联系能力上看,我国《暂行规则》规定,只有支持提起反倾销申请的企业年出口量超过全国出口量的25%,商务部从会接受申请。如果没有商业垄断,企业联络到出口量25%以上的企业,是一个较为艰巨的任务。此外,《暂行规则》12—14规定了申请人需要提供的材料,比较繁琐复杂,例如:所有以知的国内同类产品的生产者的清单等有关情况等等。

  如果上述工作由行业协会完成 ,会比较容易。实际上,按照《暂行规则》已有这方面的规定,例如第十二条规定,在企业提交已知的国内同类产品生产者清单时,如果已经成立了行业协会,只许提供行业协会的联络方法。其二,从身份上看,行业协会民间组织的身份,一方面不容易引起政府干预的职责,另一方面,由于他代表该行业大多数会员、行业企业利益的协会,由他去组织,可以积极有效的对国内企业进行利益协调,为行业争取利益。其三,行业协会通过上述组织工作,能很清楚的了解该行业、该产品在全球的竞争状况,会迅速高效的把各个国家的政策法规,以及这个行业整个竞争状况直接反馈到国内,直接指导会员的工作。

  我国已经提起了反倾销申请案件有相当一部分是个别企业独自提出的。这将大大降低中国企业针对外国来华商品在国内市场倾销案件的 立案申请的反倾销案件的效果和影响,减少合理报复相关国家的企业针对中国的歧视行为的可能。

  在这个问题上,地方政府主管机关的优势在于,与企业的日常业务联系较行业协会紧密,对本地区重点行业、重点企业有一个全局性掌握,能够及时发现重点行业、企业动态。其次,同一地方政府不同部门之间的横向联系,不同地方政府之间的横向联系,地方政府主管机关与上级政府部门之间的联系,这些工作无论是地方行业协会还是单独的企业都是无法完成的,但是一些数据主要掌握在地方政府主管机关手中,是提起反倾销申请的关键,在这些信息缺乏的情况下,由企业、地方行业协会完成提起申请有一定困难。

  总之,笔者认为,无论是出于身负原因还是其他原因,提起反倾销申请完全是企业自身的问题,地方政府主管机关出于保护本地企业和本地市场的需要,可以对此愿望适当进行引导。可以作的工作主要有以下几点:在了解重点企业、重点行业的前提下,与其他省市联系,加强信息沟通的基础上,对行业协会、重点企业申请立案提供信息,加以指导;与本地区其他政府部门加强横向联系,掌握信息的基础上,指导行业协会、重点企业,天津市创立了政府部门联席会议,把海关、检验检疫、外经贸委等机构组织在一起,不定期举行会议,交流情况,不失为一种好的做好的做法。

  三、 反倾销相关问题中地方政府主管机关的职责

  第一、加强反倾销知识的培训、宣传、普及工作。

  除了企业出于自身方展考虑,不参与应诉的以为,其他不积极参与应诉的主要有种原因:

  企业根本不懂反倾销,不了解其后果的,例如在今年欧盟对华紧固件反倾销中,立案通知送达企业一周后,还为转到主管经理手中,在政府工作人员向其陈述厉害后,工作人员才决定将传真转交经理。

  企业不了解反倾销程序到在起跑线上的,今年欧盟对华部分铸件反倾销,由于是429日立案,赶上黄金周假期,答卷来不及填写完毕,但是部分企业却不知道要向欧委会书面申请延期,以致无法按时上交答卷。

  企业在立案时不听动员,怕麻烦怕花钱的短视行为,在今年初美国对华家具反倾销初裁决定已经下达的时候,有企业找到政府机关要求参加应诉,理由是在立案的时候他们每年对美出口不过数百美元,今年受到美国一个大订单,却要缴纳198%的高额反倾销税,企业急切地想参与应诉,为时已晚。

  如此种种,使笔者深切感受到对企业进行反倾销知识培训、普及宣传的必要性,这种职能在中央政府没有精力顾及的情况下,地方政府主管机关应该而且必须进行。

  从现实来看,进行上述工作需要落实几方面的条件:资金、技术、方式问题。在资金的问题上,可以由中小企业发展基金,企业开拓海外市场基金中拨付;在技术问题上,采用多种方式,可以聘请专家学者,进行相关知识宣讲,可以在政府网站上开辟专栏答疑;参与过反倾销诉讼的本地企业介绍经验教训等等。

  第二,反倾销预警工作。搜集本地区重点行业和拳头产品的商品信息,建立反倾销预警机制,应包括两方面内容,重点产品出口主要国家信息,重点产品进口信息情况。

  本项工作是在反倾销应诉和反倾销立案申请之前的必要准备,打个比方,就象是跳高之前助跑,虽然在反倾销应诉或立案程序中,都没有这方面规定,但它是必不可少的。

  由于各地出口商品种类繁多,为了节约资源,保证效率,可以根据各地重点出口品来进行。这项工作由于中央目前精力有限,所以只能由地方政府先行。主要是联络海关、商检等同一地区政府部门,和具备同样重点出口产品其他地方政府主管部门,共同检测产品进出口情况,对出口价格过低,出口地区较集中的情况,及时反馈给地方行业协会,督促协调本地企业,避免国外对华反倾销调查;对国外进口幅度增加,产品价格下降的产品,提请地方行业协会给予必要注意,必要时向商务部提起反倾销申请。

  以上工作,需要地方政府指派专人进行部门联络、信息收集、整理、分析工作,因为反倾销诉讼需要的信息时间跨度较长,所以还需要地方政府建立信息库

 

 
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